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Acto administrativo. Concepto, elementos y clases. - Contenido educativo
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A lo largo de vuestra carrera como funcionarios y como ciudadanos os vais a encontrar con
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innumerables actos administrativos. De hecho, ya para el acceso a la administración habéis
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visto una convocatoria de oposición, la publicación de listas de admitidos y excluidos, el nombramiento
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de tribunales, la publicación de notas, el nombramiento como funcionarios en prácticas,
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resoluciones de recursos, etc. Todos ellos son actos de la administración sometidos
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a normas de derecho administrativo y por lo tanto actos administrativos. En una definición más amplia
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podemos decir que el acto administrativo es cualquier declaración de voluntad, deseo,
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conocimiento o juicio realizada por una administración pública en virtud de una
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potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria y controlable por los juzgados y
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tribunales, concretamente en este caso los del orden jurisdiccional de lo contencioso
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administrativo. Por lo tanto, los actos administrativos tienen consecuencias jurídicas, son actos
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de la administración, por lo que no tienen cabida en los actos administrativos los que
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hacen los ciudadanos en un procedimiento como, por ejemplo, la presentación de la solicitud
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para participar en la oposición, o las alegaciones a las notas del tribunal que nos ha puntuado
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el examen, o un recurso contra la lista definitiva de aprobados del concurso oposición.
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Además, los actos administrativos se someten a normas de derecho público, no de derecho
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privado. Esto nos conduce a que no sean actos administrativos, a pesar de que intervenga
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la administración cuando, por ejemplo, se celebra un contrato de arrendamiento que está
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sometido a derecho civil y en el que la administración actuará como cualquier arrendador o arrendatario
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según la posición que asuma. Tampoco son actos administrativos las disposiciones de
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carácter general que dicta la administración, que las dicta en ejercicio de una potestad
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administrativa, como por ejemplo el Real Decreto 276-2007 de 23 de febrero, que es una norma
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jurídica que regula el acceso a los cuerpos docentes y que ha regulado precisamente vuestro
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procedimiento selectivo. Respecto a los actos administrativos, hay que tener en cuenta que son
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inmediatamente ejecutivos. Aunque recurramos el acto, se ejecuta siempre, salvo que se solicite
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la suspensión cautelar cuando recurrimos y nos la admitan. Por ejemplo, en derecho
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tributario hay un principio que lo refleja claramente. Es el principio solve-repete,
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que significa paga primero y recurre después. Además, los actos administrativos se presumen
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válidos y producen efectos desde que se dictan, salvo que se disponga otra cosa, lo que puede
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llevar a una eficacia demorada, porque el acto lo prevea. Por ejemplo, una adjudicación
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de una vacante en un inicio de curso o en la resolución del concurso de traslados sólo producirá
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efectos el 1 de septiembre cuando se inicie el curso. Igualmente hay casos en que la eficacia
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queda demorada a que el acto se notifique o se publique, por ejemplo la imposición de una sanción.
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La diferencia entre la notificación y la publicación radica que la notificación tiene uno o varios
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destinatarios determinados y la publicación son una pluralidad indeterminada de destinatarios.
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O bien se trata de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva o cuando se ha
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intentado la notificación y no se ha conseguido. En la Comunidad de Madrid hay que tener presente
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en relación con las notificaciones el decreto 188 barra 2021 de 21 de julio por el que se
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regula la obligación del personal a su servicio y de los participantes en procesos selectivos
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de relacionarse por medios electrónicos con la Administración de la Comunidad de Madrid
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y que comprende también la obligación de recibir notificaciones electrónicas
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de los actos o incidencias que requieran de una comunicación personal a través de NOTE,
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que es el sistema de notificaciones electrónicas en el que deberéis daros de alta,
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dada vuestra condición de empleados públicos.
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En ocasiones, la eficacia del acto puede ser retroactiva anterior a la fecha en que se dictó.
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Bien porque el acto se dicta en sustitución de un acto que ha sido anulado o bien porque produzca efectos favorables para el interesado.
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Por ejemplo, se reconoce ahora a un funcionario un trienio de fecha de enero del año 2021.
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Obviamente, este acto retrotrae sus efectos económicos y administrativos a la fecha del reconocimiento del trienio.
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Una cuestión importante para identificar a los actos administrativos es conocer cuáles son los elementos.
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Identificar esos elementos va a implicar responder a una serie de preguntas que vamos a ver seguidamente.
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En primer lugar, ¿quién dicta el acto? Ese va a ser el elemento subjetivo.
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Es una administración pública la que dicta el acto.
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A través del órgano competente por razón de la materia,
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que tiene que estar investido por razón de su cargo para dictar el acto
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y además debe ser imparcial, es decir, no estar incurso en una causa de abstención.
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Obviamente, la concesión de una ayuda de desplazamiento a un funcionario docente en la Comunidad de Madrid
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solo la puede hacer el director general de Recursos Humanos de la Consejería con competencias en materia de educación.
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Si lo realizase otro órgano, afectaría a la validez del acto y el mismo, en consecuencia, estaría viciado.
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En segundo lugar, ¿cuál es el contenido del acto?
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Es el elemento objetivo.
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Este contenido tiene que ser lícito, no puede ser contrario a la norma.
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Tiene que ser determinado o determinable y adecuado al fin del acto.
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En tercer lugar, ¿para qué se dicta el acto?
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A esta pregunta responde el elemento final que, de acuerdo con el artículo 103 de la Constitución, es la satisfacción del interés público, ya que la administración sirve con objetividad al interés general.
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La cuarta pregunta es ¿qué forma tiene el acto?
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Con esta cuestión haríamos referencia al elemento formal que es doble, ya que se refiere al procedimiento administrativo que hay que seguir para dictar al acto y al que se dedica a otra unidad,
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pero también la forma de exteriorizarse ese acto
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que normalmente será escrita
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pero también puede ser verbal
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incluso tener otras formas de manifestarse
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como puede ser un guardia de tráfico
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que nos indique con una señal con la mano
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que nos paremos
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finalmente está la cuestión
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de cuál es la causa por la que se dicta
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el acto administrativo
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que es el elemento causal
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y lleva a la necesidad
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de motivar los actos administrativos
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es el porqué de su nacimiento
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A continuación, vamos a ver los diferentes tipos de actos.
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La casuística es muy amplia, por lo que analizaremos en función de diferentes criterios.
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Según el órgano del que procedan los actos, estos pueden ser simples,
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si en su dictado interviene un solo órgano administrativo,
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o complejos, cuando son dictados por varios órganos administrativos.
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Por ejemplo, un acto simple es el nombramiento de un funcionario docente en comisión de servicios.
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Lo dicta solo e interviene únicamente la Dirección General de Recursos Humanos.
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Es un acto complejo la resolución conjunta de las direcciones generales de bilingüismo y calidad de la enseñanza,
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de educación concertada, becas y ayudas al estudio y de recursos humanos.
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Intervienen tres direcciones generales por la que se aprueban las listas definitivas de admitidos y excluidos dentro del procedimiento de habilitación lingüística.
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Como veis, en este último ejemplo, como hemos dicho, intervienen diversos órganos de la
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administración. Seguidamente, vamos a ver otra clasificación según la extensión de sus efectos.
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Los actos pueden ser generales, si están dirigidos a una pluralidad indeterminada de personas, por
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ejemplo, la convocatoria de un procedimiento selectivo, o singulares, si esos actos están
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dirigidos a personas determinadas, por ejemplo, el reconocimiento de unos servicios prestados
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a la administración con anterioridad al nombramiento como funcionario de carrera.
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Por el lugar que ocupan en el procedimiento administrativo los actos serán de trámite
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cuando no decidan la cuestión de fondo del procedimiento, sino que se dictan para preparar
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el acto que contendrá la resolución definitiva del mismo, por ejemplo, el requerimiento de
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documentación para el abono de una ayuda y serán actos definitivos los que contienen
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la decisión adoptada por un órgano administrativo con respecto al objeto de un procedimiento,
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como sería la concesión de la ayuda. Ponen fin a ese procedimiento administrativo, lo cierran.
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Pero los actos definitivos, en función de su posibilidad de recurrirse o no, se clasifican
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a su vez en actos que ponen fin a la vía administrativa, actos que causan estado y actos
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firmes. Vamos a ver a continuación las diferencias. El acto que pone fin a la vía administrativa es
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un acto dictado por un órgano administrativo que carezca de superior jerárquico ante el que
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recurriera en alzada. Son sólo recurribles en vía administrativa o testativamente en reposición ante
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el mismo órgano que lo dictó. Por ejemplo, la orden del ministerio por la que se nombran funcionarios
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de carrera a los seleccionados en un procedimiento selectivo. El acto que causa estado es aquel acto
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que agota la vía administrativa y que por lo tanto ya sólo queda la vía de
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recurso ante el contencioso administrativo sería por ejemplo el que
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resuelve un recurso alzada las resoluciones del director general de
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recursos humanos en relación a los recursos que interponen los interesados
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ante los actos de los tribunales de los procedimientos selectivos de y el acto
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firme es el acto que se convirtió en irrecurrible porque se dejaron por los
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interesados transcurrir los plazos para su impugnación. Por ejemplo, un funcionario se le
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deniega una habilitación lingüística por titulación por parte de la Dirección General de Recursos
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Humanos. Es un acto que no pondría fin a la vía administrativa, sería un acto definitivo, recurrible
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en alzada, pero no se presenta ese recurso en plazo. Por lo tanto, el acto deviene firme. Por
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su impugnación en el contencioso, la clasificación es muy sencilla, o son impugnables o no impugnables.
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según se pueda o no recurrir ante estos tribunales
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y va ligado a la clasificación de si ha agotado o no la vía administrativa,
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si ha causado o no estado, que hemos visto anteriormente.
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Por su contenido, los actos administrativos son constitutivos o declarativos.
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Son actos constitutivos los que crean, modifican, extinguen relaciones jurídicas.
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Por ejemplo, el acuerdo de jubilación de un funcionario.
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En cambio, son actos declarativos aquellos que contienen una mera declaración, es decir, que acreditan un hecho o una situación jurídica, pero no la crean, solamente manifiestan su existencia.
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Por ejemplo, un certificado de servicios prestados. No crea nada nuevo.
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Por la potestad ejercitada para la administración, los actos son reglados o discrecionales.
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El reglado es un acto dictado cuando todos los elementos del acto están determinados
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por la norma jurídica aplicable, es decir, cuando se dicta en ejercicio de una potestad
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reglada, por ejemplo, la concesión de una jubilación voluntaria o la prórroga en el
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servicio activo a un funcionario.
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En cambio, el acto discrecional es un acto dictado en ejercicio de una potestad discrecional
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de la Administración, que le permite determinar por sí misma, sin la obligatoriedad de la
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norma uno o varios de los contenidos del acto administrativo. Por ejemplo, aquí nos
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encontramos con la discrecionalidad técnica de los tribunales en los procedimientos selectivos
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que en función de su capacidad y criterio técnico deciden a la hora de evaluar. Una
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clasificación importante es la que toma como referencia el modo de exteriorizarse de la
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voluntad de la administración y determina que el acto sea expreso o presunto. El acto
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expreso es el dictado de forma y modo expreso por la administración. Por ejemplo, la resolución de
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la concesión de una beca. Un acto presunto es aquel que no se produce sino que se presume su
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existencia. Es una ficción jurídica el silencio administrativo. Se interpreta la no respuesta de
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la administración. Los actos expresos nos llevan a hablar del silencio administrativo regulado en
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el artículo 24 de la ley 39 barra 2015 de 1 de octubre del procedimiento administrativo común
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de las administraciones públicas en el que se establece la obligación de la administración de
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resolver que tiene que pronunciarse en un plazo y si no lo hace interpretamos ese silencio con
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carácter general como positivo, es decir, que se estima nuestra petición. La regla general para
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resolver es de tres meses, salvo que se disponga de otro plazo. Excepcionalmente, el silencio es
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negativo, por ejemplo, cuando lo establezca una norma con rango de ley o una norma de derecho de
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la Unión Europea o de derecho internacional aplicable en España. Todos estos casos están
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regulados en los párrafos segundo y tercero del artículo 24.1 de la misma ley 39 barra 2.
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El silencio tiene los siguientes efectos.
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No vincula el desestimatorio a la administración, por lo que puede resolver fuera de plazo.
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Y darnos la razón o no, diferente es el estimatorio positivo, que sí vincula a la administración,
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ya que si resuelve fuera de plazo, se ve obligada a resolver en el sentido estimatorio del silencio.
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Finalmente, indicar que el silencio produce los efectos de un acto administrativo,
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por lo que ante un acto presunto se puede interponer el recurso que corresponda ya en vía administrativa de reposición o alzada
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o en vía judicial en el orden contencioso administrativo.
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Lo que hay que tener en cuenta es que en los supuestos de desestimación por silencio
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no hay plazo para recurrir por lo que se puede hacer en cualquier momento.
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Deseo que esta unidad haya servido para acercaros a lo que son los actos administrativos
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que están constantemente presentes en nuestra vida, tanto como funcionarios públicos como ciudadanos.
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Muchas gracias por vuestra atención.
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- Autor/es:
- ISMIE
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- 16 de septiembre de 2024 - 19:03
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